Hoy me centro de nuevo en un tema de debate de actualidad como es el de las políticas de gratuidad en el transporte de viajeros, planteando dudas y analizando efectos ya observados, así como analizando la política tarifaria que ha desplegado España en los últimos años, poniendo el foco en el transporte por carretera.

Para ello cuento con 3 consultores de gran prestigio en la materia como son: David Álvarez Castillo, Isabel Amat Vall y Juan Píriz Cayado 

Contexto

En la actualidad, en la mayoría de los países se presenta una búsqueda continua de soluciones con la movilidad urbana como elemento principal, intentando abordar desafíos como la congestión del tráfico o la protección del medio ambiente. Más concretamente, se intenta buscar tendencias que potencien una movilidad cada vez más sostenible, por lo que la promoción y la potenciación de uso del transporte público puede ser una herramienta efectiva como palanca que propicie ese cambio en la movilidad que favorezca la descarbonización en la movilidad. Pero resulta importante remarcar que en cualquier política que vaya en esta línea debe analizarse desde tres perspectivas: desde la equidad, desde la sostenibilidad financiera y desde la eficacia en la gestión de los recursos. Así, este artículo se centra en analizar las puntos positivos y negativos de una política cada vez más habitual como es la gratuidad del transporte público.

La gratuidad en el transporte público puede parecer a priori una de estas formas que ayuden a la potenciación del propio transporte público, y además se suele plantear en el debate político y social de manera recurrente, pero cabe preguntarse si, de verdad una medida así, consigue incrementar el uso del transporte público en detrimento del vehículo privado (principal fuente de la que se desea captar usuarios) y, asimismo, si los usuarios más desfavorecidos o de rentas más bajas son realmente los más beneficiados.

¿Qué tipos de gratuidades hay?

Destaca que dentro del concepto de gratuidad se pueden distinguir, a su vez, dos términos, diferenciando entre la gratuidad total y la gratuidad parcial o bonificación del precio del transporte.

La denominada gratuidad total en el transporte público, según un artículo publicado por la UITP¹ (Union Internationale des Transports Publics), se caracteriza por la ausencia de billetes o la distribución de billetes a tarifa cero cumpliendo las siguientes características:

• Debe aplicarse como mínimo durante un período no inferior a 1 año

• Debe abarcar la mayor parte de la red del servicio

• Debe cubrir la mayor parte del tiempo de funcionamiento del servicio

• Abarca a la mayor parte de los usuarios

Con esta definición, se excluye, por tanto, del concepto, otro tipo de tarifas que se aplican de manera temporal (crisis económicas, promociones específicas en navidades, semana europea de la movilidad, o cualquier otra celebración popular, por ejemplo) o bonificaciones a colectivos específicos principalmente, las cuales entrarían dentro del concepto de gratuidad parcial que se define como aquella que, o bien se financia un porcentaje del total de precio del billete, o bien se aplica como se ha mencionado con anterioridad a ciertos colectivos en función de criterios de edad, socioeconómico o diversidad funcional entre otros (descuentos a estudiantes, mayores de 65 años, parados, etc). Este último enfoque pretende garantizar la accesibilidad al transporte público para colectivos con dificultades económicas o físicas que les permitan hacer uso de manera regular.

Resulta imprescindible señalar que el término “gratuidad del transporte” puede llevar a errores, pues gratis no resulta nunca, ya que para garantizar el correcto funcionamiento y la calidad del servicio prestado se necesita conseguir una fuente de financiación tanto para el servicio como para la infraestructura, ya que, por lo general, los servicios regulares de transporte por carretera se financian vía ingresos por venta de billetes y/o aportaciones de la administración pública (la denominada “compensación”²) y en algunos casos por ingresos adicionales (publicidad, etc). Es decir, el coste del servicio siempre se abonará, ya sea por ingresos tarifarios o ya sea por la propia Administración competente de dicho servicio. En conclusión, es un coste que debe ser asumido por alguien.

Análisis de resultados

En el caso concreto de España destaca que, según los últimos datos publicados por el Observatorio de la Movilidad Metropolitana (OMM), en las principales ciudades que cuentan con transporte público urbano, el porcentaje de subvención respecto al coste total de explotación representa de media un 58%, reflejándose así el importante papel que juegan las administraciones públicas como garantes del funcionamiento de estos servicios a través de sus compensaciones por déficit de exploración.

Nils (2013)¹ presenta un artículo muy interesante sobre el análisis de las políticas de transporte público y sus implicaciones, pudiendo resumirse en los siguientes puntos:

1. De manera generalizada, allí donde se ha implementado la gratuidad del transporte se ha observado un aumento de la demanda.

2. La eficiencia y la puntualidad del servicio se ve afectada cuando se establece la gratuidad en el transporte, debido a que no se puede predecir con exactitud el número de pasajeros y se vuelve más complejo el cumplimiento de los horarios y paradas, ya que el aumento de demanda implica mayor tiempo dedicado a la subida y bajadas de pasajeros.

3. Los usuarios no son muy sensibles ante variaciones en el precio cuando se limita la gratuidad a ciertos horarios, pues, por ejemplo, la sustitución entre hora punta y hora valle es muy improbable que ocurra cuando se trata de movilidad obligada.

4. Se observa la existencia de efectos redistributivos positivos al ser los grupos más vulnerables los más beneficiados por la gratuidad en el transporte.

5. Es complejo estimar el coste que una medida como ésta puede suponer a las arcas públicas, pues no implica como ya se ha mencionado anteriormente costear únicamente el billete de viaje, sino que debe ir acompañado de una inversión en los servicios.

Resulta curioso ese primer círculo vicioso observado: al introducir la gratuidad se eleva la demanda, pero repercute en un peor servicio si no se toman medidas adicionales de recursos, lo que supone un aumento del coste. Así, por ejemplo, si se dispone de una ruta con una frecuencia de paso de 10 minutos, con una demanda establecida, al introducir la gratuidad, el paso por paradas se alarga, retrasando el paso de cada vehículo y, por tanto, empeorando la frecuencia de paso. Por ello, para seguir prestando un correcto servicio se requiere de ampliar flota y personal.

Hay que decir que también se presenta otro problema, como es el hecho de que los vehículos se llenan más antes, pudiendo quedar usuarios en las paradas que no han podido acceder, por lo que, de nuevo, el tiempo de espera de los viajeros que se quedan en paradas, realmente se dobla. Sólo la introducción de nuevos recursos puede dar solución, pero este aspecto siempre se suele olvidar por parte de las Administraciones que han apostado por la política de “gratuidad en el transporte”.

Uno de los ejemplos más conocidos y explicados por la literatura es el caso de Tallín (Estonia). Sastre (2020)², explica que, en 2014, la capital de Estonia estableció con carácter gratuito el transporte público para residentes con la idea de fomentar el transporte público y buscar una movilidad más sostenible dentro de la ciudad, pero sin embargo los resultados observados fueron otros:

• Aumento de la demanda entre 1% – 2%

• El precio no destaca como un elemento determinante a la hora de elegir el modo de transporte

• El principal cambio modal se dio de las personas usuarias habituales de bicicletas públicas y peatones

• Aumento de los empadronamientos en la ciudad para beneficiarse de la medida

En definitiva, se observa que una medida de este tipo no genera unanimidad en cuanto a resultados se refiere, ya que presenta, de igual manera, tanto puntos positivos como negativos a la hora de decidir su posible implementación, pero si se analizan los casos reales donde se ha implementado, se puede observar que, a pesar de existir resultados de todo tipo, tanto con efectos positivos como efectos negativos, en términos generales predomina el hecho de que una medida de este tipo ha resultado ineficiente y no ha conseguido los objetivos iniciales por los que se planteaba.

Bonificaciones al transporte en España

En el caso de España, un ejemplo reciente han sido las bonificaciones o gratuidad parcial al transporte que ha venido aplicando el conjunto de España desde septiembre de 2022 para frenar la escalada inflacionista que las principales economías occidentales empezaron a experimentar desde el estallido de la Guerra en Ucrania, ya que uno de los principales factores que inducían esta escalada inflacionista era el precio de la energía.

En este sentido, el Gobierno de España, en vez de apostar por la gratuidad total del transporte, que podría conllevar además de un coste inasumible para la administración (con unos resultados ineficientes), apostó por establecer la anteriormente denominada gratuidad parcial o bonificación de las tarifas para los usuarios recurrentes mediante el establecimiento de abonos de transporte en el ferrocarril y en el trasporte de viajeros por carretera.

Para analizar estos efectos, se emplean los datos de viajeros por tipo de transporte que ofrece el Instituto Nacional de Estadística de España (INE) y siguiendo una metodología en la que se comparan los primeros nueve meses de la medida para los que existen estadística, con los nueve meses anteriores a la aplicación de la misma, se puede observar que para el caso de transporte de viajeros por carretera, en concreto, se observa un crecimiento promedio del 19,5% en la demanda tras la aplicación de dicha medida, pero estos datos ofrecidos por el INE impiden analizar si esta variación en la demanda se produce por trasvase modal o por aumento de nuevos viajeros, siendo deseable lo primero.

En esta línea, Galindo et al. (2023)¹ analiza los posibles efectos de esta medida en la movilidad en la ciudad de Madrid, aunque se centra en el tráfico ferroviario al ser el que más datos presenta disponibles. Así, se puede observar en la siguiente gráfica que estas bonificaciones por parte del Gobierno de España parece no estar teniendo influencia en la evolución del tráfico dentro de la ciudad de Madrid, ya que no se observar diferencias significativas entre el tráfico estimado sin subvención y el tráfico real.

Adecuación de la oferta

Un punto clave que no se puede dejar de lado es que, a la vez que se fomente el uso de este tipo de transporte, debe adecuarse la oferta del mismo para que no existan problemas de sobredemanda o saturación que, a la larga, pueden convertir el servicio en uno menos eficiente, provocando el efecto contrario al deseado, lo que conllevaría la pérdida de usuarios habituales de este tipo de transportes que optarían por otros óptimos, pudiendo incluso trasladarse al vehículo privado.

Si analizamos en líneas generales los posibles beneficios de este tipo de medidas, se pueden destacar los siguientes:

• Al tener un coste cero para los usuarios, este tipo de medidas facilita el acceso a los grupos sociales más desfavorecidos, ya que no supone un problema económico, potenciando el uso del transporte entre estos colectivos. Por lo que se puede considerar una medida que favorece la inclusión y la igualdad de oportunidades.

• Al establecerse la tarifa cero se espera que algunos de los usuarios habituales del vehículo privado se vean incentivados a un trasvase modal hacia el transporte público.

• Al favorecer el trasvase modal hacia el transporte público y colectivo, se estima que se emiten menos emisiones contaminantes al reducirse el número de vehículos privados en circulación.

• Al reducirse el número de vehículos en circulación, se favorece la fluidez del tráfico al reducirse la posibilidad de atascos, propiciando una mayor eficiencia en el servicio prestado a los usuarios del transporte público de viajeros por carretera.

Mientras que, por el lado de los inconvenientes, se pueden resaltar los principales puntos:

• Supone un incremento de los costes del servicio por adaptación de la oferta al previsible aumento de demanda, principalmente para las administraciones públicas, que serían las encargadas de financiar esta política tarifaria, debiendo reajustar el presupuesto para conseguir esa financiación extra que garantice una política de este tipo.

• Tiene carácter de medida regresiva, es decir, no garantiza la equidad social, pues no distingue a los usuarios por renta, siendo beneficiario el conjunto de la población.

• Al igual que se trasladan usuarios del vehículo privado al transporte público, la gratuidad en el transporte provoca a su vez un trasvase de personas de la movilidad no motorizada, principalmente de personas que se desplazaban de forma habitual en bicicleta o caminando.

• Este tipo de medidas pueden resultar ineficiente en términos de operatividad, ya que pueden inducir una demanda provocando una saturación de la demanda lo que conllevaría a que los usuarios habituales perciban el servicio como ineficiente y produzca el efecto contrario que se pretendía: un trasvase del transporte público al vehículo privado de usuarios habituales por ineficiencia y sobrecarga del servicio.

Epílogo

En definitiva, desarrollar una política de transporte gratuito no es nada sencillo, pues se observa que no todos los efectos son positivos o son los esperados, dejando en evidencia que por sí sola es una medida que no tiene gran efectividad en cuanto a objetivos de movilidad sostenible se refiere, pues puede acabar convirtiéndose en una medida contraproducente que conlleve la degradación del servicio prestado si no se diseña o reajusta bien, pudiendo acarrear el efecto “mismos coches, menos peatones” observado en diferentes casos analizados, por lo que debe priorizarse más el garantizar una buena calidad del servicio con tarifas acordes para el ciudadano, que servirá también como elemento atractor de viajeros del vehículo privado e incluso puede ser más efectivo que una medida como subsidiar el precio de los billetes de transporte público al conjunto de la población.

Independientemente de si se aplica una bonificación parcial o total, se puede afirmar que, desde el punto de vista social, sí que se observan claros efectos positivos, al convertirse en una palanca de redistribución, facilitando el acceso al transporte a los grupos más desfavorecidos.

Lo que sí queda claro es que la existencia de multitud de casos sobre políticas de transporte público, y en especial, de la gratuidad del mismo, deben servir como análisis previo para analizar la viabilidad y la idoneidad de esta política y, en caso de que sea necesario plantear su rediseño para conseguir los efectos esperados, pudiendo convertirse en una palanca importante que potencie y ayude a conseguir una movilidad más sostenible, en línea con los objetivos planteados por las diferentes instituciones, ya que los casos analizados llevan a la conclusión de que el aumento observado en el uso del transporte público se deben a una generación de nuevos viajes y no a una sustitución de los viajes en coche privado, como se pretendía inicialmente, ya que solo así se conseguiría reducir las emisiones contaminantes del vehículos y, por tanto, alcanzar una movilidad más sostenible.

Como conclusión final, la gratuidad en el transporte genera efectos positivos y negativos que deben valorarse, tenerse en cuenta y aplicar ciertos reajustes, pero además, debe ser una medida más dentro del puzle de la apuesta por una mejor y mayor movilidad sostenible en nuestras ciudades.

“Si bien se pueden hacer tarifas sociales a determinados grupos o de fidelización, la gratuidad completa no es aconsejable. Queda claro que lo que cuesta, se valora. En definitiva, quien paga, también cuida y puede exigir” (Rainer Uphoff, 2018).

Espero que esta reflexión sea de tu interés. Añado además que, del ncremento de demanda es necesario conocer cuanto es inducido (demanda que existe pero que no se hacía por el precio), captado (que viene del coche) o cuanto es por crecimiento consecuencia de la mejora de la economía que genera más movilidad. Sobre esto hablaremos, pero si tienes ya alguna idea, te animo a compartirla.

 Galindo, J.; Martínez, J.; Collado, N. (2023). ¿Logró la subvención al transporte público metropolitano sacar coches de las ciudades? Un análisis con datos de tráfico en tiempo real de la ciudad de Madrid. EsadeEcPol Policy Brief, No.44, Esade.

 Fearnley, Nils. (2013). Free Fares Policies: Impact on Public Transport Mode Share and Other Transport Policy Goals. International Journal of Transportation. 1. 75-90.

 Sastre, J. (2020) ¿Gratis el transporte? No, gracias. Blog Julián Sastre. https://juliansastre.com/transporte-gratis-no-gracias/

  Transporte público gratuito: objetivos y alternativas. UITP. Policy Brief. Abril de 2021. 

 Se define así a la aportación, normalmente con periodicidad anual, que la administración pública con competencias sobre dicho servicio de transporte aporta para garantizar el funcionamiento y la viabilidad del servicio dada la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos del mismo.