Las participaciones públicas – privadas (PPP). ¿Quién paga y quién financia nuestras infraestructuras?
A Coruña, España.
Desde hace un par de décadas se viene hablando de las participaciones públicos – privadas (PPP) también conocidas por Asociaciones APP o cooperación (CPP) como un modelo de gestión y financiación de infraestructuras. Incluso en las épocas iniciales de los dos gobiernos de la era de nuestra crisis en España se hablaba de que eran las soluciones al problema de la falta de recursos públicos.
Y antes de la crisis se desarrollaron muchos proyectos en la primera década del siglo XXI que se les denominaba así ,PPP. Pero el caso es que es un concepto difuso que pocos tienen claro y muchos usan incorrectamente. Además, no se ha hecho un análisis crítico sobre su funcionamiento. Por ello, me he decidido a empezar a escribir lo que será una trilogía sobre el tema. Creo que da para mucho, asi que, dependiendo del debate que se genere, lo mismo termino con el “Decamerón de las PPP”. Los tres artículos serán los siguientes:
- Este primero que como veis se titula “Las participaciones públicas – privadas (PPP)¿Quién paga y quién financia nuestras infraestructuras? Y en el que nos centraremos sobre todo en conceptos básicos. Este puede ser necesario para otros para comprender los siguientes.
- Uno segundo que se denominará: ¿Qué hay de bueno y qué de malo en las participaciones público – privadas (PPP)?
- Y finalmente, contaré unas conclusiones de una investigación que hice hace unos años sobre las PPP en un post que titularé“Influencia de la ideología política en el Modelo de Gestión y financiación de grandes proyectos de infraestructuras de transparencia”.
Empecemos pues por los conceptos básicos ¿qué es una PPP? Pues son fórmulas de participación del sector privado en el desarrollo de un servicio público (transporte, sanidad, aguas, etc) que pueden conformarse de muy diversas formas, las más extendida son concesiones de construcción y explotación. Estas concesiones han existido desde siempre, la diferencias es que generalmente se transfería el riesgo y la responsabilidad completa al sector privado hasta que se vio que esto hacía los proyectos no viables o socialmente poco interesantes. Por eso se introdujo el concepto PPP por el que una concesión siempre tiene una contribución del sector público que puede adquirir formas muy diferentes.
Los problemas de la aplicación de concesiones a las infraestructuras de transporte público en medio urbano radican principalmente en que son proyectos que se incluyen en un medio complejo y con interacciones diversas difícilmente controlables. Esto implica un enorme coste, por este motivo, los proyectos concesionales de este tipo sólo emplean fórmulas mixtas, de participación público-privada como ya hemos dicho.
En España, la Ley de Concesiones, 13/2003 Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública (ahora derogada e incluidos sus conceptos en la Ley de Contratos de Servicios Públicos de 2007), estableció un nuevo marco legal, cuyos aspectos más característicos son:
- Mantiene el concepto básico de concesión, el procedimiento de adjudicación y respeta las especialidades existentes en cada normativa sectorial ampliando el modelo concesional a todas las obras públicas y haciéndolo extensivo a todas las Administraciones Públicas y Entidades de Derecho Público dependientes de ella.
- Establece que las ayudas públicas podrán ser aportaciones dinerarias o no, y que el concesionario podrá ser retribuido mediante el precio abonado por la utilización de la obra y los rendimientos asociados a la explotación de la zona comercial anexa a la infraestructura.
- Establece la posibilidad de utilizar la modalidad de “peaje en sombra” y la financiación cruzada de diferentes obras públicas siempre que tengan una relación funcional y una incidencia en su explotación respectiva.
- Establece la obligación de restituir el equilibrio económico cuando resulte sustancialmente alterado (en ambos sentidos).
- Regula como sistemas de financiación del concesionario la emisión de obligaciones y otros títulos, la titulización de activos, la hipoteca de la concesión y los créditos participativos.
- Define un plazo máximo de 40 años en las concesiones de construcción y explotación de obras públicas y de 20 en las concesiones de explotación.
- Fija la cláusula de progreso que exige la adaptación de la concesión a los avances en el tiempo de la legislación y la tecnología.
¿Por qué se proliferaron tanto en los últimos años y, en especial, en España?. Pues lo analizaremos con detalle en los próximos post, pero una razón importante la podemos encontrar en que era una forma de intentar no computar en déficit las inversiones públicas.
En la imagen se puede ver el árbol que contemplaba la UE para considerar inversiones como publica.
ARBOL DE DECISIONES
Figura 2.5: Árbol de Decisiones para evaluación de la contabilidad en deuda de una APP
Fuente: BEI, 2004
Para terminar con este primer post sobre PPPs quiero aclarar un tema que muchos políticos y en la prensa confunden cuando hablan de ello. Hay dos conceptos: ¿Quién paga las infraestructuras? ¿Y quien las financia?
La financiación (los que adelantan el dinero) suele venir de Entidades Financieras (Bancos, fondos de inversión, etc), de empresas concesionarias o de la propia Administración. Pero nunca pagan ellos. Los pagadores pueden ser.
- Todos los ciudadanos a través de impuestos.
- Los usuarios por el uso del servicio, ya sea en forma de pago completo o copago.
- Los beneficiarios de una inversión.Por ejemplo, si se hace una línea de Metro que pasa por un área empresarial o que atenderá un futuro desarrollo urbanístico. Se pueden pagar (al menos parcialmente) a través de impuestos a las empresas beneficiadas (como el Versement francés). O bien genera una carga urbanística sobre el desarrollo urbano que pagan los que compren un piso o local en el mismo.
Aquí os dejo un enlace de mi tesis doctoral sobre PPP en el transporte urbano y metropolitano pero seguiremos hablando de la utilidad y oportunidad de las PPP, para el desarrollo de las infraestructuras.
Dejo paso a los comentarios del lector y para animarlos, lanzo algunas preguntas. ¿son las PPP la solución para generar nuevas inversiones en tiempos de escasez?. ¿estás de acuerdo con las PPP de los hospitales en Madrid? ¿suponen un ahorro?.
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Julián, muy interesante el blog, enhorabuena. Al leer este artículo me pregunto dos cosas. Seguramente en las siguientes entradas que nos prometes las resolverás.
¿Consiguen las concesionarias condiciones de financiación mejores que las administraciones públicas?
¿Es sustancialmente más eficiente la gestión de las concesionarias respecto a la que realizarían las administraciones públicas?
Este segundo punto es el que se debería abordar cuando se diseña una ppp. Y desde un punto de vista coste-beneficio incluyendo todos los factores. Digo esto pensando en el caso de las autopistas, las de Madrid, por ejemplo, en las que la ppp ha fracasado. ¿Qué opinas de este caso?
Gracias, Agustín. La verdad es que has tocado temas muy interesantes. Del primero sobre todo hablaré en el segundo post y del tema de la eficiencia de la gestión, voy a hacer un cuarto post (esta claro que llegaré al Decamerón). Asi que me vas a permitir que no te conteste ahora para mantener el interés de leer los próximos.
Sobre el tema de las autopistas de Madrid, uno de los grandes problemas ha sido el de incluir las expropiaciones en el riesgo concesional, con los vaivenes de nuestro mercado inmobiliario, ha sido fatal para la viabilidad en este caso (no en otros). Pero lo peor de estas concesiones es que las cuentas se hicieron mal, la estructuración financiera y la viabilidad se basaba en el “nos metemos y ya veremos”, típico de muchos concursos de PPPs en España donde si salían mal, “papa Estado” te rescataba. En el mundo anglosajón, tienen costumbre de “dejar morir las concesiones”: “this is not my business”. Si quiebran, quiebran. Recomiendo leer a Guasch, que trabajó mucho con el banco Mundial en temas de Concesiones y hablaba de “la santidad de la Oferta”. Creo que debe haber un justo reparto de riesgos, pero los que se asumen, deben ser con todas las consecuencias.
Magnífico post Julián. Has tocado muchos puntos clave e interesantes pero como prometes nuevas entradas no voy a salirme de los límites de juego.
Planteas varias cuestiones a las que podríamos encontrar tantas respuestas como tonos de grises (lo que me recuerda que tu prometido tercer post será muy interesante) pero empezando por el principio, es decir si son los PPP la solución para generar inversiones en tiempos de escasez yo diría que más que una solución son una herramienta, y como cualquier herramienta debe utilizarse en la situación adecuada.
Hilando con la segunda cuestión, una de las ventajas de los PPP es que permite realizar varias inversiones simultáneamente con la misma disponibilidad presupuestaria, pudiendo destinar dicha disponibilidad a proyectos menos interesantes para la iniciativa privada. Uno de esos ejemplos es el que comentas de los hospitales de la Comunidad de Madrid o los metros de las capitales andaluzas. Otra cuestión diferente es, ¿se han estructurado correctamente estos proyectos?, ¿ha habido una correcta distribución de los riesgos?. Por lo tanto, parece que el ahorro “económico” no es la clave para decidir si un proyecto se saca como PPP o por vía presupuestaria. Lo normal, de hecho, sería pensar que para financiar un determinado proyecto siempre será más barata la deuda pública que la de un privado, máxime sí hablamos de una financiación por proyecto. Sin embargo, la gestión privada del proyecto podría ser “económicamente” más eficiente por parte de un operador privado, por ejemplo debido a la experiencia que este puede aportar (know-how) respecto a la Administración.
Y ahí te dejo una cuestión que seguro que va incluida en tu siguiente post, ¿cuándo se debe utilizar un PPP y cuando no?.
Perfecto, Luis, estupendo planteamiento de las cuestiones. Como en el segundo post voy a hablar de todas ellas, creo que será entonces cuando podremos debatirlas ampliamente usando este foro. Me daré prisa en publicarlo.
Hola, felicidades por la iniciativa. Todos los temas que apuntáis son muy interesantes. El tema de las autopistas deber generar una reflexión de todos los agentes. En esta concesión, por lo que he leído, participó la creme de la creme de todos los agentes, concesionarias del IBEX, banca, el más alto grado de la Administración, etc.. y mirad lo que ha pasado. No hemos de dejarnos deslumbrar por los grandes nombres ni por las grandes firmas, y si por análisis racional de cada CPP.
Saludos a Luís Ramos
Estamos en contacto.
Muchas gracias Francesc. Las concesiones, las PPP son algo muy serio: hay que hacer bien las cuentas, desarrollar buenos pliegos y licitaciones racionales, hacer cumplir los contratos…si hiciéramos esto, probablemente alguna no se hubiera licitado o hubiera quedado desierta. Todos los agentes que mencionas se contagiaron del mal de la década antes de la crisis: todo sale adelante, ya se arreglará. Y muchas no han salido. Y lo que dices es muy cierto, cada CPP tiene sus particularidades y hay que estudiarlas bien.
[…] es el segundo artículo de la trilogía sobre PPPs que me había propuesto y que se inició con “Las participaciones públicas – privadas (PPP)¿Quién paga y quién financia nuestras infraest… y vamos a hablar sobre los puntos fuertes y débiles de una […]
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[…] is the second part of my trilogy on PPPS, following on from Public-Private Sector Partnerships (PPPs) “Who pays for and who finances our […]
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[…] No hay que confundir entre financiar y pagar. La financiación (los que adelantan el dinero) suele venir de Entidades Financieras (Bancos, fondos de inversión, etc), de empresas concesionarias o de la propia Administración. Pero nunca pagan ellos. Los pagadores somos siempre los ciudadanos, bien con el pasaje, bien con impuestos u otras vías como explicaba en mi artículo. https://juliansastre.com/las-participaciones-publicas-privadas-ppp-quien-paga-y-quien-financia-nuest… […]