Las participaciones públicas – privadas (PPP). ¿Quién paga y quién financia nuestras infraestructuras?

A Coruña, España.

Desde hace un par de décadas se viene hablando de las participaciones públicos – privadas (PPP) también conocidas por Asociaciones APP o cooperación (CPP) como un modelo de gestión y financiación de infraestructuras. Incluso en las épocas iniciales de los dos gobiernos de la era de nuestra crisis en España se hablaba de que eran las soluciones al problema de la falta de  recursos públicos.

ppp

Y antes de la crisis se desarrollaron muchos proyectos en la primera década del siglo XXI que se les denominaba así ,PPP. Pero el caso es que es un concepto difuso que pocos tienen claro y muchos usan incorrectamente. Además, no se ha hecho un análisis crítico sobre su funcionamiento. Por ello, me he decidido a empezar a escribir lo que será una trilogía sobre el tema. Creo que da para mucho, asi que, dependiendo del debate que se genere, lo mismo termino con el  “Decamerón de las PPP”. Los tres artículos serán los siguientes:

  • Este primero que como veis se titula “Las participaciones públicas – privadas (PPP)¿Quién paga y quién financia nuestras infraestructuras? Y en el que nos centraremos sobre todo en conceptos básicos. Este puede ser necesario para otros para comprender los siguientes.
  • Uno segundo que se denominará: ¿Qué hay de bueno y qué de malo en las participaciones público – privadas (PPP)?
  • Y finalmente, contaré unas conclusiones de una investigación  que hice hace unos años sobre las PPP en un post que titularé“Influencia de la ideología política  en el Modelo de Gestión y financiación de grandes  proyectos de infraestructuras de transparencia”.

 Empecemos pues por los conceptos básicos ¿qué es una PPP? Pues son fórmulas de participación del sector privado en el desarrollo de un servicio público (transporte, sanidad, aguas, etc) que pueden conformarse de muy diversas formas, las más extendida son concesiones de construcción y explotación.  Estas concesiones han existido desde siempre, la diferencias es que generalmente se transfería el riesgo y la responsabilidad completa al sector privado  hasta que se vio que esto hacía los proyectos no viables o socialmente poco interesantes. Por eso se introdujo el concepto PPP por el que una concesión siempre tiene una contribución del sector público que puede adquirir formas muy diferentes.

 Los problemas de la aplicación de concesiones a las infraestructuras de transporte público en medio urbano radican principalmente en que son proyectos que se incluyen en un medio complejo y con interacciones diversas difícilmente controlables. Esto implica un enorme coste, por este motivo, los proyectos concesionales de este tipo sólo emplean fórmulas mixtas, de participación público-privada como ya hemos dicho.

En España, la Ley de Concesiones, 13/2003 Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública (ahora derogada e incluidos sus conceptos en la Ley de Contratos de Servicios Públicos de 2007), estableció un nuevo marco legal, cuyos aspectos más característicos son:

  • Mantiene el concepto básico de concesión, el procedimiento de adjudicación y respeta las especialidades existentes en cada normativa sectorial ampliando el modelo concesional a todas las obras públicas y haciéndolo extensivo a todas las Administraciones Públicas y Entidades de Derecho Público dependientes de ella.
  • Establece que las ayudas públicas podrán ser aportaciones dinerarias o no, y que el concesionario podrá ser retribuido mediante el precio abonado por la utilización de la obra y los rendimientos asociados a la explotación de la zona comercial anexa a la infraestructura.
  • Establece la posibilidad de utilizar la modalidad de “peaje en sombra” y la financiación cruzada de diferentes obras públicas siempre que tengan una relación funcional y una incidencia en su explotación respectiva.
  • Establece la obligación de restituir el equilibrio económico cuando resulte sustancialmente alterado (en ambos sentidos).
  • Regula como sistemas de financiación del concesionario la emisión de obligaciones y otros títulos, la titulización de activos, la hipoteca de la concesión y los créditos participativos.
  • Define un plazo máximo de 40 años en las concesiones de construcción y explotación de obras públicas y de 20 en las concesiones de explotación.
  • Fija la cláusula de progreso que exige la adaptación de la concesión a los avances en el tiempo de la legislación y la tecnología.

 ¿Por qué se proliferaron tanto en los últimos años y, en especial, en España?. Pues lo analizaremos con detalle en los próximos post, pero una razón importante la podemos encontrar en que era una forma de intentar no computar en déficit las inversiones públicas.

En la imagen se puede ver el árbol que contemplaba la UE para considerar inversiones como publica.

cuadro

ARBOL DE DECISIONES

Figura 2.5: Árbol de Decisiones para evaluación de la contabilidad en deuda de una APP

Fuente: BEI, 2004

Para terminar con este primer post sobre PPPs quiero aclarar un tema que muchos políticos y en la prensa confunden cuando hablan de ello. Hay dos conceptos: ¿Quién paga las infraestructuras? ¿Y quien las financia?

pago

La financiación (los que adelantan el dinero) suele venir de Entidades Financieras (Bancos, fondos de inversión, etc), de empresas concesionarias o de la propia Administración. Pero nunca pagan ellos. Los pagadores pueden ser.

  • Todos los ciudadanos a través de impuestos.
  • Los usuarios por el uso del servicio, ya sea en forma de pago completo o copago.
  • Los beneficiarios de una inversión.Por ejemplo, si se hace una línea de Metro que pasa por un área empresarial o que atenderá un futuro desarrollo urbanístico. Se pueden pagar (al menos parcialmente) a través de impuestos a las empresas beneficiadas (como el Versement francés). O bien genera una carga urbanística sobre el desarrollo urbano que pagan los que compren un piso o local en el mismo.

 Aquí os dejo un enlace de mi tesis doctoral sobre PPP en el transporte urbano y metropolitano pero seguiremos hablando de la utilidad y oportunidad de las PPP, para el desarrollo de las infraestructuras.

Dejo paso a los comentarios del lector y para animarlos, lanzo algunas preguntas. ¿son las PPP la solución para generar nuevas inversiones en tiempos de escasez?. ¿estás de acuerdo con las PPP de los hospitales en Madrid? ¿suponen un ahorro?.

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