Regresamos para comenzar el año con fuerza y hablando de un tema tan importante como es el transporte por carretera. Para ello cuento con David Álvarez Castillo, Isabel Amat Vall, Juan Píriz Cayado tres expertos consultores en la materia.

El Transporte por Carretera en Espña

En España, en cuanto al transporte colectivo terrestre de viajeros el autobús ocupa la primera posición, representando una cuota modal del 7,5% del conjunto del transporte de viajeros dentro del territorio nacional.

Estos datos ponen de manifiesto la importancia que tiene el transporte de viajeros en autobús en España, el cual se articula mediante un modelo concesional donde tanto el Estado como las diferentes comunidades autónomas gestionan rutas de autobús sobre las que tienen competencia, dependiendo de por dónde discurran los itinerarios de las mismas (entre comunidades autónomas en el primer caso, en su propio territorio autonómico en el segundo).

Además, el transporte colectivo de viajeros se emplea como palanca para potenciar una movilidad más sostenible entre la población, buscando reducir el uso del vehículo privado frente a otras formas menos contaminantes, buscando cumplir con los estándares marcados por la Unión Europea.

El Marco concesional

Es importante destacar que, en la última década, el sistema concesional que rige y regula las concesiones de transporte colectivo de viajeros por carretera en España está experimentando transformaciones para intentar adaptarse a las necesidades que se demandan en la actualidad, así como intentar adaptarse a toda normativa que vaya apareciendo.

En esta línea, es fundamental resaltar dos marcos normativos que tienen incidencia directa:

• En 2018 se produjo un cambio regulatorio en cuanto a la normativa que rige la aplicación de contratos públicos en España, afectando así a los contratos de las licitaciones de transporte público donde la principal novedad recae en que el nuevo tipo de contrato pierde el carácter prestacional del servicio, ya que en la versión anterior se enfocaba en la gestión de una actividad de titularidad pública, donde la gestión debía recaer de manera directa en la administración competente, mientras que en la versión actual no involucra la prestación directa sino el desarrollo de actividades complementarias para el funcionamiento de la Administración
• En 2023 se encuentra en tramitación parlamentaria el Anteproyecto de Ley de Movilidad Sostenible, donde se puede destacar:
  • Una regulación de los mecanismos de financiación de los transportes colectivos (básica y necesaria hoy en día)
  • Abre la puerta a que determinadas concesiones se rijan en términos de libre competencia, donde la administración puede exigir obligaciones particulares al concesionario que se encargue de su explotación
  • Se propone la creación del denominado Espacio de Datos Integrado de Movilidad (EDIM)
  • Se apuesta por el fortalecimiento de los mecanismos que regulan las denominadas Obligaciones de Servicio Público (OSP), que tal y como recoge el Ministerio en su página web “son aquellas obligaciones de servicio público que responden a la necesidad económica y social de facilitar la movilidad” para aquellos ciudadanos donde resulte esencial el transporte ya que no dispongan de otras alternativas próximas, ya sea por falta de infraestructuras o por la ubicación donde se encuentran.

Todo este marco normativo, además de satisfacer las necesidades que van surgiendo, busca dar solución a diferentes problemas estructurales que presenta el mapa concesional actual.

Los principales problemas

Uno de los principales problemas que presenta el sistema concesional de transporte en España es que, una gran cantidad de las empresas que operan concesiones en España, en su momento de licitación no se enfrentaron a competencia alguna, porque el mercado era mucho más reducido y estaba más restringido que en la actualidad, lo que les ofrece una ventaja comparativa importante frente a los otros operadores que quieran presentarse a nuevas licitaciones.

Otro dato significativo es que, de media, las concesiones en España rondan las tres décadas de explotación por parte de una misma empresa, prolongándose el servicio por parte del mismo operador mediante sucesivas prórrogas acordadas por la administración competente, por lo que se encuentran muchas de ellas caducadas. En este sentido, los pliegos más recientes buscan reducir este plazo, estableciendo de media una vigencia entre 5 y 10 años de concesión, siendo 10 años el máximo establecido por ley.

Por otro lado, destacar que las diferentes administraciones con competencias en la regulación de este tipo de transporte, para que el sistema de licitación actual resulte eficiente, deberían redactar pliegos bien estructurados y que las demandas o exigencias mínimas que presenten permitan la competencia efectiva y real entre los operadores que quieran presentarse a la oferta, ya que se observa que, tal y como se vienen publicando, los pliegos en la actualidad limitan mucho las posibilidades a los operadores con menor capacidad técnico-económica. Así, se puede destacar como ejemplo de estas limitaciones, tal y como señala la CNMC (2019)¹, los siguientes:

• Es habitual que se presenten a concurso como una única concesión, concesiones que previamente constituían contratos independientes, pero que se han unificado para garantizar la viabilidad y la eficiencia, reduciendo la competencia entre posibles operadores, limitando la capacidad de los operadores más pequeños
• La prolongación en el tiempo de las concesiones puede reducir la competencia
• La exigencia de requisitos en los pliegos que no permiten el concurrir al concurso a cualquier operador, debido a los estándares tan restrictivos que se solicitan

Análisis de las licitaciones más recientes

Esto último, a su vez, provoca que los operadores que se quieren presentar a las respectivas licitaciones, presenten recursos frente a la administración competente por irregularidades o problemas en los pliegos publicados. En esta línea, se analizaron los recursos y resoluciones de las licitaciones más recientes y masivas en diferentes comunidades autónomas, obteniendo que:

• En Aragón, el Gobierno de Aragón realizó un análisis en profundidad con el fin de presentar un nuevo mapa concesional compuesto por 19 concesiones. En el proceso de licitación, el 67% de los recursos fueron presentados por ayuntamientos/ mancomunidades, frente al 33% restante que fueron presentados por entidades privadas o independientes. Del total de recursos presentados, el 50% fueron desestimados, un 34% fueron estimados parcialmente y un 16% estimados en su totalidad. Es decir, la mitad de los recursos presentados han tenido efecto, lo que además suele impedir o retrasar el proceso de licitación.
• En Galicia, la Xunta de Galicia estableció un nuevo mapa concesional donde dividió el proceso de licitación en dos bloques. Es en el segundo de los bloques, el denominado XG-800 y compuesto por 29 lotes, por el que durante el proceso de licitación se presentaron 3 recursos, de los cuales dos fueron estimados parcialmente y otro rechazado, estimándose que la Consellería de Mobilidade debería redactar de nuevo los pliegos y abrir un nuevo plazo para presentación de ofertas.
• En la Comunidad Valenciana, la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Infraestructuras y Territorio estableció un nuevo mapa concesional compuesto por 41 concesiones. Durante el proceso de licitación, el 14% de las alegaciones fueron presentadas por ayuntamientos/mancomunidades, el 6% por particulares, el 41% por empresas y el 2% restante por sindicatos. Del total de alegaciones presentadas, el 50% fueron desestimadas, mientas que el 38% fueron estimadas y un 6% fueron estimadas parcialmente y otro tanto no ha lugar. De nuevo, la mitad de los recursos han tenido efecto, retrasando o anulando licitaciones.

Se puede destacar que los motivos más frecuentes de las alegaciones se pueden clasificar de la siguiente forma:

• Motivos técnicos: costes no ajustados a la realidad (infravalorados/sobrevalorados), el total de la flota no cuadra, datos erróneos del plan de explotación o indeterminación en los criterios de la edad máxima de los vehículos.
• Motivos administrativos: umbrales de criterios muy elevados, solicitud de demasiados certificados/documentos o falta de precisión en la posibilidad de subcontratar servicios.
• Motivos de forma: problemas en la redacción, no especificando el desglose de algunas partidas

Otro problema que se viene observando en las licitaciones que se están presentando a concurso en la actualidad, es que los pliegos que se elaboraron para los respectivos concursos, no tienen en cuenta la coyuntura actual en la que, principalmente por la escalada inflacionista que está experimentando Europa en los últimos meses a consecuencia de la Guerra de Ucrania, los costes de operación pueden ser mucho más elevados que los estimados inicialmente en los pliegos, provocando un incremento en los costes de explotación, pudiendo convertir en deficitaria una concesión que se estimó viable en los pliegos inicialmente.

Todos estos problemas sugieren la necesidad de un cambio estructural profundo, y es en esta línea donde se encuentran trabajando en la actualidad, tanto el Estado como las diferentes Comunidades Autónomas, en la reestructuración de los servicios de transporte sobre los que tienen competencia, para buscar la eficiencia del mismo, además de ajustarse a las demandas reales.

Los nuevos mapas concesionales

En esta línea, la mayoría de las administraciones se encuentran trabajando en el diseño de nuevos mapas concesionales, que en el caso de las concesiones que son de ámbito estatal, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA), presentó a principios de 2023 un primer borrador, donde plantea una reducción del 72,15% de las concesiones de bus actuales, lo que se traduce en pasar de 966 rutas vigentes a 456 nuevas rutas:

Una de las características que diferencian al sistema de transporte en España respecto al de otros países es la existencia de las denominadas Obligaciones de Servicio Público (OSP), que pese a planificarse nuevos mapas concesionales, su continuidad sigue garantizada.

Para poner en dimensión el mapa concesional vigente y entender mejor el por qué de los cambios y necesidades que se plantean, se presentan a continuación las principales magnitudes o estadísticas de este:

En cuanto a los costes totales del servicio (en términos kilométricos), en promedio en España, se alcanzan lo siguientes valores, diferenciando por tipo de vehículo a emplear:

Así, se obtiene que, como orden de magnitud del ratio coste de servicio por km recorrido en España se puede situar entre 1,2896 y 1,7735 €/km, dependiendo principalmente del tipo de bus y del coste del personal (los dos conceptos de mayor peso en la estructura de costes).

Analizando todas estas estadísticas mostradas, se puede observar un claro descenso tanto de la oferta como de la demanda en las últimas dos décadas, a la vez que se incrementa la tarifa, por lo que se refuerza la necesidad de planificar y desarrollar cambios profundos y estructurales para garantizar la viabilidad de estos servicios.

Por otro lado, es importante resaltar que todas las mejoras propuestas se consideran insuficientes por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)¹, que apuesta por un modelo de liberalización del sector en los recorridos superiores a 100 kilómetros, ya que dentro del continente europeo, de los países que presentan un sistema concesional, España es de los países que mayor cuota de mercado presenta, tal y como se observa en la siguiente gráfica:

La fortaleza de liberalizar este sector en España se basa, observando el caso de los países del entorno donde se experimentó un proceso similar, en que se ofrecerían a los usuarios tarifas más atractivas, mayores frecuencias y nuevas rutas que pudieran convertirla en una red más eficiente y un servicio de mejor calidad que atraiga a más usuarios, convirtiéndolo en un servicio más competitivo y eficiente.

Aunque se apueste por la liberalización del sector se debe resaltar desventajas del mismo que provocarían nuevos problemas en los servicios prestados, como pueden ser que las rutas no rentables se dejen de prestar, provocando pérdidas de servicios en puntos clave reduciendo así la equidad. Por otro lado, se puede producir una disminución sustancial en el grueso de trabajadores del sector a causa de la liberalización, o creación de oligopolios que compliquen la libre competencia en el sector.

Conclusión

En definitiva, en la actualidad las administraciones se encuentran en un proceso de análisis sobre cómo poder solventar los principales problemas que afronta el sistema competencial en España a la vez que se adecúan los servicios a las necesidades presentes y futuras, ya que, como se ha comprobado, el actual sistema favorece a los operadores que son concesionarios, dificultando la competencia, además de ocasionar problemas legales a la hora de publicar los pliegos haciendo del sistema uno menos eficiente y competitivo.

Esperamos tus comentarios y también que los nuevos mapasa concesionales cambien el modelo tradicional por un sistema que genere una oferta más adecuada a la demanda actual y sea más competitiva y adaptada al cliente. Conceptos como intermodalidad, visión de red, sistema de pago y transporte a la demanda deben ser considerados en la nueva estrategia, entre otros.

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